经典案例
发布时间：2026-09-02
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近日，陕西省宝鸡市中级人民法院审理了一起涉及商铺分割销售、未按图纸施工以及售后返租的行政诉讼案件。
本案中，张永林、谷萍等33名业主认为，开发商在销售建材城商铺时，将原本整体的商业空间拆分成多个小商铺销售，并通过“售后返租”等方式吸引购房者。同时，业主还认为，项目实际建设情况与施工图纸及合同约定存在差异，相关行政主管部门未依法履行查处职责。
一审法院判决驳回业主诉讼请求。二审法院则认为，住建部门在地方城市管理综合执法体制下，已经不再具有相关行政处罚权，其直接对争议行为作出实体认定，属于超越职权。最终，二审法院撤销了一审判决、住建部门的答复以及宝鸡市政府作出的行政复议决定。
这起案件的关键，并不只是“开发商到底有没有违法”，更在于：**哪个行政机关有权调查和认定？行政机关能否在没有法定职权的情况下直接作出否定性结论？
案情回顾：
2013年，开发商销售涉案建材城项目时，对外宣传“返租经营”。此后，开发商关联公司承租、转租商铺，业主认为这属于变相售后包租。
2024年，业主向宝鸡市住房和城乡建设局申请履行监管职责，要求查处开发商涉嫌分割拆零销售、未按照图纸施工以及变相售后包租等问题。
住建部门第一次答复认为：
1. 开发商存在变相售后包租行为，相关线索已经移送宝鸡市城市管理执法局处理；
2. 开发商不存在分割拆零销售行为；
3. 现有材料不能认定开发商存在未按图纸施工行为。
业主不服，向宝鸡市政府申请行政复议。宝鸡市政府认为，住建部门关于“未按图纸施工”的认定基本没有问题，但关于“分割拆零销售”的调查证据不足，因此撤销原答复，责令住建部门重新处理。
随后，住建部门补充调查并作出第二次答复，仍然认为：
- 业主购买的是商铺，而不是商品住宅，相关禁止分割拆零销售的规定不适用于本案；
- 涉案商铺能够独立办理不动产权证书，产权边界清晰；
- 目前商铺没有隔断，是经营公司和业主在交付后进行二次装修造成的，不能据此认定销售时存在分割拆零；
- 项目已经完成竣工验收备案，不存在未按图纸施工问题。
业主再次申请行政复议，宝鸡市政府维持了住建部门的第二次答复。于是，业主提起行政诉讼。
案件难点：产权登记和销售行为是否合法
本案第一个争议焦点，是“商铺能否独立办证”与“销售时是否存在分割拆零”之间究竟是什么关系。
住建部门及一审法院的主要观点是，涉案商铺虽然目前没有物理隔断，但每个商铺均有明确的登记信息，部分业主已经办理了不动产权证书，说明这些商铺具有独立性和排他使用的可能，因此不能认定为分割拆零销售。
一审法院还援引了关于建筑物专有部分的司法解释，认为一个空间只要具备以下条件，就可以认定为独立的专有部分：
- 具有构造上的独立性，能够明确区分；
- 具有利用上的独立性，可以排他使用；
- 能够登记成为特定业主所有权的客体。
但业主的观点并不相同。
业主认为，涉案商铺在现场没有实体隔断，也没有清晰、可独立使用的空间边界。开发商是在一个整体商业项目中人为划分出若干面积较小的“商铺”，再以“一铺一证”“售后返租”等方式分别出售。即使后续能够办理产权证，也不能反向证明开发商在销售阶段不存在违法行为。
这实际上涉及两个不同层面的问题：
一是产权登记问题，二是销售行为是否合法问题。
能够办证，主要说明登记层面存在相对明确的权利边界；但是否存在分割拆零销售，还需要结合销售图纸、合同约定、现场结构、商铺实际使用条件以及开发商宣传方式等因素综合判断。二者不能简单画等号。
竣工验收备案，能否直接证明“按图施工”？
本案第二个争议，是项目已经完成竣工验收备案，是否就可以直接推定开发商按照施工图纸完成了建设。
住建部门认为，建设工程要完成竣工验收备案，必须具备完成设计和合同约定内容、资料完整、质量合格等条件。如果项目明显未按图施工，通常就不可能完成竣工验收备案。因此，涉案项目已经备案，足以说明不存在未按图施工问题。
一审法院基本采纳了这一逻辑。但从行政调查角度看，竣工验收备案主要证明项目通过了相应的验收备案程序，并不当然等同于行政机关已经对业主提出的每一项具体争议进行了充分、全面、针对性的实体审查。例如，以下问题仍然可能需要单独调查：
- 销售时向购房者展示的图纸与最终交付状态是否一致；
- 合同附图与备案图纸是否一致；
- 现场布局是否影响商铺独立使用；
- 消防通道、公共区域和商铺边界是否发生变化；
- 交付前的建设状态与交付后的二次装修是否能够区分；
- 实际施工主体、监理单位及设计单位是否曾对变更作出确认。
因此，竣工验收备案可以成为重要证据，但未必能够替代对具体争议事实的实质调查。
当然，业主如果主张“未按图施工”，也不能只凭现场观感或经营现状进行判断，还需要提交合同附图、销售宣传资料、施工图、测绘报告、现场照片、鉴定意见以及相关部门检查记录等证据。
二审的关键突破：住建部门是否有权作出实体认定
本案二审最终改判，最重要的原因并不是直接认定开发商已经实施了分割拆零销售或未按图施工，而是审查了住建部门作出答复时是否具有相应法定职权。
二审法院注意到，相关法律法规虽然规定了住房城乡建设主管部门对分割拆零销售、未按工程设计图纸施工等行为的监管和处罚依据，但陕西省有关城市管理综合执法的地方性法规已经规定，城市管理综合执法主管部门集中行使住房城乡建设主管部门的部分行政处罚权。
据此，二审法院认为，在相关处罚权已经依法集中由城市管理执法部门行使的情况下，宝鸡市住建局已经不再具有对涉案行为进行调查处罚的法定职权。
既然住建部门没有相应处罚权，就不能直接对开发商是否存在分割拆零销售、未按图纸施工作出实体性的肯定或否定结论。
换句话说，住建部门可以根据职责范围提供工程备案、规划建设等方面的资料，也可以将线索移送有权机关处理，但不能在缺乏法定职权的情况下，直接以行政机关名义认定“违法行为不存在”。
这就是本案二审的核心逻辑：
行政机关作出履职答复，不仅要看结论是否正确，还要看作出结论的机关是否有权作出该结论。
行政机关超越职权作出的答复，即使其事实调查可能存在一定依据，也可能因主体权限违法而被撤销。
关于售后返租：移送有权机关，并不等于问题已经彻底解决
本案中，住建部门在第一次答复中已经确认开发商存在变相售后包租行为，并于2024年9月20日将有关线索移送宝鸡市城市管理执法局处理。
业主认为，住建部门在第二次答复中没有继续说明售后返租的处理进展，前后答复存在矛盾，履职并不完整。
住建部门则认为，两次答复的调查重点不同。第一次答复涉及多个问题，其中包括售后返租；第二次答复主要是根据复议决定，对分割拆零销售和未按图施工进行补充调查，没有再次重复售后返租部分，并不代表否认此前的认定。
一审法院还查明，宝鸡市城市管理执法局已经就售后包租问题向业主作出了回复。
从行政职责划分看，行政机关将案件移送至有权机关，并不当然意味着移送机关需要代替有权机关继续作出行政处罚。但对于申请人而言，移送之后的处理结果、是否立案、是否处罚以及最终处理依据，仍然直接关系其权益。
因此，在类似案件中，申请人不能只关注“是否移送”，还应进一步核实：
- 接收机关是否实际收案；
- 是否作出立案或不予立案决定；
- 是否完成调查；
- 是否作出行政处罚或其他处理；
- 处理结果是否依法送达；
- 不服处理结果时，应当通过何种程序救济。
二审判决结果：
二审法院最终作出三项判决：
1. 撤销宝鸡市渭滨区人民法院作出的一审行政判决；
2. 撤销宝鸡市住建局作出的第二次答复；
3. 撤销宝鸡市政府作出的行政复议决定。
需要特别注意的是，这一判决并不等于二审法院已经直接确认开发商实施了分割拆零销售，也不等于法院直接认定开发商一定存在未按图纸施工。
二审判决解决的主要是行政行为的合法性问题，即：
- 住建部门是否具有作出实体认定的权限；
- 宝鸡市政府在复议时是否审查了这一权限问题；
- 一审法院是否正确审查了被诉行政行为的合法性。
由于住建部门已经不再具有相应处罚权，二审法院认为没有必要判令住建部门重新作出同类实体处理。
因此，案件的实际效果是：原先由住建部门作出的“不存在分割拆零销售、未按图施工”的结论被撤销，但相关违法事实是否成立，仍应由具有法定职权的行政机关依法调查认定。
律师建议：
业主维权要分清“实体违法”和“行政不作为”
这类案件往往同时涉及商品房买卖合同、建设工程质量、产权登记、行政监管和行政处罚等多个法律关系。业主维权时，建议重点做好以下工作。
1. 保存销售阶段证据，而不仅是交付后的现场照片
如果主张开发商存在分割拆零销售，应重点收集销售阶段的证据，包括：
- 商品房买卖合同及附图；
- 销售平面图、分户图和测绘报告；
- 宣传单页、广告、招商资料；
- 商铺面积、编号及四至边界资料；
- 购房时关于“一铺一证”“独立经营”的承诺；
- 交付验收记录和交付时现场照片。
因为销售行为是否合法，关键往往在销售和交付时，而不是几年后的经营状态。
2. 对“办证”与“分割拆零”进行分别论证
能够独立办证，对业主而言是重要事实，但不能仅凭“能办证”或“不能办证”简单决定案件结果。
业主需要进一步证明：即便能够登记，相关空间在销售时是否具有真实、明确、独立的使用边界，是否能够满足合同约定的经营功能，开发商是否通过技术划分和营销方式将整体项目拆分销售。
3. 对“未按图施工”建立图纸比对证据链
主张未按图施工时，应当尽量取得并比对：
- 规划审批图纸；
- 施工图和竣工图；
- 商品房买卖合同附图；
- 竣工验收备案资料；
- 房屋测绘报告；
- 消防验收或备案材料；
- 现场现状照片、视频；
- 专业鉴定或测绘意见。
仅仅指出“现场与想象中不一样”，通常难以形成完整的证据链。
4.申请履职时，要明确要求行政机关履行什么职责
行政申请不能只写“请依法查处”，还应尽量明确：
- 涉嫌违法行为的具体时间、地点和行为方式；
- 涉及哪些法律规定；
- 请求哪个机关调查；
- 请求调取哪些材料；
- 请求作出立案、不立案、处罚或其他处理决定；
- 请求依法告知办理结果。
请求越具体，越容易判断行政机关是否真正履行了法定职责。
5. 发现行政机关可能无权处理时，应及时审查职权依据
本案二审的转折点，就在于行政机关职权配置发生了变化。
在行政诉讼中，很多当事人只关注行政机关的事实认定是否正确，却忽视了另一个基础问题：作出答复的机关是否有权调查、认定和处罚。
如果行政处罚权已经依法集中行使，原主管部门仍然直接对违法事实作出实体结论，就可能构成超越职权。对于当事人而言，这既是行政诉讼中的重要审查方向，也是申请履职时确定正确被申请机关的前提。
结语：
本案的价值，不仅在于33名业主最终获得了二审改判，更在于法院进一步明确了行政监管中的一个基本原则：
行政机关必须在法定职权范围内履职，不能因为掌握部分行业资料，就当然拥有对全部违法事实作出最终认定的权力。
对于购房者而言，商铺能否办证、是否存在隔断、项目是否完成竣工备案，都只是案件中的单项事实。真正决定案件走向的，往往是销售文件、现场状态、施工图纸、监管权限和调查程序之间能否形成完整的证据与法律逻辑链条。
