经典案例
发布时间：2026-09-21
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公共建设导致企业停业，哪些损失可以要求行政补偿？
从一起加油站行政补偿再审案，看公共建设损害补偿的裁判边界
前言：
在公共道路建设、景区改造、城市更新等项目中，行政机关的建设和管理措施往往具有公共利益属性，但也可能对特定企业的经营造成严重影响。
那么，企业因公共建设导致客流减少、经营困难甚至长期停业，能否要求政府补偿？如果企业已经事实上无法继续经营，是否可以要求政府启动征收并按照征收标准补偿？
案情回顾：
加油站被“困”在景区内，经营逐步陷入停滞
某加油站于多年前依法设立，使用的是集体土地，相关成品油经营批准证书和危险化学品经营许可证在案发时仍处于有效状态。
后来，当地实施了两项重大建设和管理措施：
1. 新建高等级公路，老路车流明显减少
当地新建了一条等级更高的公路。新公路通车后，原本经过加油站的老路车流量大幅下降，前往加油站的车辆明显减少。同时，老路与新公路交接处通行条件恶化，车辆前往加油站变得更加困难，加油站经营受到较大影响。
2. 景区改扩建，道路两端被封闭
此后，当地景区进行改扩建，在景区入口设置门楼、升降路桩并安排人员值守。加油站逐步被纳入景区范围，社会车辆前往加油站必须经过景区管理通道。与此同时，加油站另一侧的道路被土方、树木等封堵，原有道路事实上变成“断头路”。
至此，加油站两侧通行条件均受到严重影响，经营活动基本无法正常开展。当地政府相关部门还曾多次告知加油站，其可能被纳入景区建设拆迁范围，并就征收补偿问题进行协商。
但双方始终未能就补偿金额达成一致。后来，加油站申请经营许可证年检时，相关部门以其位于景区范围内等理由暂不予年检。加油站委托北京翰汇律师事务所，曹柳茹、吴洪涛两位律师介入处理，遂向政府申请履行行政补偿职责，要求对其因景区规划、道路封闭及景区改扩建造成的损失予以补偿。
代理律师：
曹柳茹 — 北京翰汇律师事务所律师
从业经历:曹柳茹律师执业以来，专注办理土地、房地产及征收拆迁类行政与民商事纠纷案件，熟悉行政机关办案流程与裁判思路，能够精准识别案件核心争议点，为当事人提供全流程争议解决与风险防控方案。
自我评价:严谨务实，善于抽丝剥茧梳理案件事实;耐心共情，重视当事人诉求;恪守专业底线，办案思路清晰，注重证据精细化组织。
擅长领域:土地相关的行政纠纷、房地产纠纷、拆迁纠纷案件。
职业理念:以证据为基石，以法律为准绳，全力维护当事人合法权益。
吴洪涛 — 北京翰汇律师事务所律师
从业经历：执业以来，主要办理各类涉及企业和企业家的刑事、行政类案件，对此类案件的代理及相关刑事、行政风险的预防和控制具有丰富经验。
自我评价：沉稳冷静，办案细致，严于律己，乐观幽默。
擅长领域：企业相关刑事、行政、房地产纠纷、拆迁纠纷案件、关停处罚案件。
职业理念：当需要抗议时保持沉默便是犯罪。
案件难点：
到底是正常经营风险，还是行政行为造成的特别损失？
本案的核心争议，主要集中在以下三个方面：
一，公路建设导致客流减少是否应当补偿？
公路建设本身属于公共建设项目。新建高等级公路后，原有道路车流量减少，沿线商户经营受到影响，在实践中并不少见。但并非所有经营影响都能够转化为行政补偿责任。
如果损失属于市场竞争、客流变化、消费习惯变化等正常商业风险，原则上应当由经营者自行承担。否则，公共建设项目将面临过度补偿，公共财政也可能承担难以预估的支出。
因此，法院并未支持加油站对公路建设前后全部经营损失的补偿请求。
二，景区改扩建期间的损失如何计算
景区改扩建期间，通往加油站的道路被阻断，社会车辆很少能够正常到达，加油站经营受到直接影响。
对此，法院认为，该部分损失已经超出一般经营者应当承受的商业风险范围，属于公共建设对特定经营主体造成的特殊、明显损害，政府应当给予合理补偿。
此前，二审法院已经判令政府对景区改扩建期间的经营损失进行补偿，政府据此作出了相应补偿决定。
三，景区改造完后仍无法经营能否要求征收
这是本案最具突破性的争议。
如果仅对企业停业期间的损失进行一次性补偿，但企业仍然被长期封闭、无法恢复经营，那么企业的权利救济可能陷入“补偿—继续停业—再次补偿”的循环。
对企业而言，单纯支付停业损失，可能无法真正解决其财产和经营权利受到持续侵害的问题；对政府而言，长期、持续支付补偿，也未必符合公共利益和行政管理效率要求。
因此，最高人民法院进一步分析认为，在特定情形下，政府的补偿义务并不当然排斥征收等更彻底的补救方式。
承办亮点：
最高法裁判释放出的三重重要信号
一、严格区分“正常商业风险”与“行政行为造成的特别损失”
本案并没有简单地认为，只要公共建设影响了企业经营，政府就必须承担全部损失。
法院首先对损失原因进行拆分：
1、高等级公路通车导致老路车流减少，属于经营环境变化和可预期的商业风险；
2、景区改扩建期间道路封闭、通行受限，属于行政建设和管理措施对特定企业造成的直接影响；
3、景区改扩建完成后道路仍未恢复，企业持续无法经营，则属于持续性、长期性的特殊损失。
这种“分阶段、分原因、分责任”的审理思路，有助于避免将所有经营损失一概归责于政府，也避免行政机关以“企业经营风险”为由否定全部补偿责任。
从企业维权角度看，能否清晰区分不同阶段的损失，是案件成败的重要因素。
二、行政补偿不以行政机关作出明确“关停决定”为唯一前提
1、政府一方曾主张，相关部门并未作出撤销、变更加油站经营许可证或营业执照的行政决定，因此不存在“被关停退出”的情况。
2、法院并未拘泥于是否存在一份形式上的“关停决定”。行政行为对企业财产权和经营权的影响，不仅可能通过直接作出禁令、处罚决定实现，也可能通过道路封闭、设置通行障碍、景区管控、拒绝办理相关手续等一系列行政措施共同形成。
3、如果这些措施在客观上使企业无法正常进入经营场所、无法继续开展经营活动，法院就不能仅因没有一份名为“关停”的书面文件，而否定行政措施与企业损失之间的因果关系。
这意味着，判断行政补偿责任，应更加重视行政措施的实际效果，而不能只看行政机关是否作出了形式上的关停决定。
三、特别重大、永久性损失下，征收可能成为必要的补救方式
法院指出，通常情况下，征收属于政府依法行使的行政职权，企业不能当然要求政府启动征收。
但是，在公共建设和行政管制造成特别重大、永久性损失，且一般金钱补偿不足以有效救济时，要求政府采取征收等进一步补救措施，具有一定合理性。
本案中，法院特别关注了以下因素：
1. 加油站两侧道路长期封闭，已经客观上无法正常经营；
2. 景区改扩建完成后，经营障碍并未消除；
3. 加油站未来恢复经营的可能性较低；
4. 易地经营方案受规划、土地及建设条件限制，实施难度较大；
5. 政府有关部门此前曾就征收、拆迁问题与企业进行沟通，使企业形成了一定的合理期待；
6. 单纯补偿停业损失，无法彻底解决企业财产长期被占用、经营无法恢复的问题。
基于上述因素，法院认为，政府可以通过征收并按照征收标准补偿的方式，彻底解决双方争议。
需要注意的是，这并不意味着所有经营困难的企业都可以要求政府征收。只有当损失达到特别重大、长期甚至永久的程度，且普通补偿方式明显不足以实现公平救济时，征收才可能成为适当的补救措施。
案件结果：
最高法裁判释放出的三重重要信号
政府应在期限内采取补偿或征收等补救措施
最高人民法院最终作出终审判决：
1. 维持二审法院关于撤销原一审判决、撤销行政复议决定并责令政府补偿景区改扩建期间经营损失的判项；
2. 责令当地政府在判决生效后六十日内，对加油站采取签订补偿协议、作出补偿决定等补救措施。
3. 对于景区改扩建之前因公路建设、客流变化等产生的经营损失，法院未予支持。
4. 对于景区改扩建期间已经确定的经营损失，政府此前已作出补偿决定，且该补偿决定已经生效。
5. 对于景区改扩建完成后持续发生的停业损失，法院认为应当给予公平、合理的补偿，计算标准可以参照此前已经采用的评估和补偿标准。
6. 对于加油站长期无法继续经营的问题，法院支持其通过征收、补偿等方式获得更彻底的救济。
律师建议：企业维权应重点做好五项工作
1. 系统固定行政措施与经营损失之间的因果关系
企业不能只提交营业额下降、利润减少等结果性材料，还应当证明损失是如何发生的。
建议重点收集：
- 道路封闭、改道、设置路障的照片和视频；
- 景区改扩建规划、施工文件及公告；
- 行政机关关于拆迁、征收、搬迁的通知、会议纪要或谈话记录；
- 景区出入口管理规则和车辆通行记录；
- 企业停业、半停业期间的经营台账；
- 纳税申报、销售记录、进销存数据；
- 许可证年检、延期或不予办理相关材料；
- 周边道路交通变化、客流变化等证据。
只有将“行政措施—通行障碍—经营下降—停业结果”完整串联起来，才能增强补偿请求的事实基础。
2. 对损失进行分阶段、分类型测算
本案表明，不同阶段的损失，法律性质可能完全不同。
企业应当分别计算：
- 公路建设导致的客流减少损失；
- 景区施工期间的经营损失；
- 景区改扩建完成后持续发生的停业损失；
- 房屋、设备、土地使用权益等财产损失；
- 搬迁、重建、重新取得经营资质等合理费用。
不同损失应当匹配不同的责任依据和计算方式，不能简单提出一个笼统的总金额。
3. 及时审查行政机关是否存在事实上的持续管制
行政机关没有作出明确“关停决定”，并不代表企业一定无法主张权利。
如果企业事实上因道路封闭、设置障碍、限制通行、拒绝办理手续等原因无法经营，应当重点审查：
- 行政措施是否具有持续性；
- 企业是否仍具备经营资质；
- 企业是否能够实际进入经营场所；
- 行政机关是否采取了替代性通行、搬迁或补救措施；
- 企业经营障碍是否已经超出正常商业风险范围。
在行政行为具有持续影响的情况下，企业可以考虑通过履行法定职责、行政补偿、行政协议等不同路径寻求救济。
4. 谨慎提出“要求征收”的诉讼请求
要求政府征收，并不是普通经营损失案件中的当然请求。
企业提出该项主张时，应当证明：
- 财产或经营场所已经无法正常使用；
- 损失具有长期性、持续性或永久性；
- 单纯支付停业损失无法实现有效救济；
- 易地经营或恢复经营具有客观障碍；
- 政府此前存在明确的征收、拆迁或搬迁安排；
- 征收能够更有效地平衡公共利益与企业合法权益。
如果仅仅是经营收入下降、客流减少，通常难以直接支持征收请求。
5. 重视协商、评估与行政补偿程序
行政补偿案件并不一定以诉讼判决作为最终解决方式。
企业在参与评估和协商时，应当注意：
- 明确评估范围；
- 区分土地、房屋、设备、经营损失和搬迁费用；
- 核实评估基准日；
- 对评估机构资质和评估方法提出意见；
- 对政府提出的补偿比例、折减系数说明理由；
- 对协商内容形成书面记录；
- 对行政机关作出的补偿决定及时审查权利救济期限。
特别是在存在长期停业和可能征收的情况下，企业应避免仅围绕一个补偿金额反复争议，而应当综合考虑一次性补偿、征收补偿、搬迁安置和后续经营安排等整体方案。
结语：
公共利益不能成为忽视个体重大损失的理由
公共建设和景区改造具有公共利益价值，但公共利益并不意味着个别企业必须无限度承担全部代价。
对于一般性的、可预期的经营风险，企业应当自行承担；但如果行政建设和管理措施使特定企业遭受超出一般社会成员负担范围的特别损失，尤其是造成长期、持续甚至永久性经营不能，行政机关就应当依法提供有效、充分的补救。
本案的重要意义在于，法院没有将行政补偿局限于一次性的停业损失，而是进一步考虑了企业是否还能继续经营、现有补偿方式是否真正有效，以及政府此前行为是否形成了合理信赖。
对于类似案件而言，真正决定补偿范围的，不仅是企业“损失了多少钱”，更在于损失由谁造成、是否超出正常风险、是否仍在持续，以及现有补偿方式能否真正解决问题。
